Väljavõte EESTI REGIONAALTASANDI ARENGU ANALÜÜSIST
Regionaalse valitsemise vajalikkus
Territoriaalsele väiksusele vaatamata iseloomustavad Eestit suured regionaalse arengu erisused. Selle põhjusteks on eelkõige inimeste koondumine linnapiirkondadesse ja selle negatiivne sotsiaalmajanduslik mõju ääremaadele. Regionaalarengu kasvavaid erisusi on kajastatud paljudes uuringutes ja riiklikes poliitikadokumentides, mille põhjal saab kesksed trendid kokku võtta järgmiselt:
- regionaalsete sotsiaal-majanduslike erisuste kasv (nt Tallinn ja Tartu oma lähitagamaaga loovad üle kolme neljandiku Eesti sisemajanduse kogutoodangust);
- inimeste regionaalse majandusliku ebavõrdsuse kasv (nt regionaalne palgalõhe: 2018. a oli väljaspool Harju- ja Tartumaad inimeste keskmine brutokuutasu 76% Harju- ja Tartumaa keskmisest; suur kinnisvara väärtuse ebavõrdsus regiooniti: Eesti keskmise brutopalga eest saadav pind varieerus 2018. a sõltuvalt piirkonnast: 0,6 ruutmeetrit Tallinna kesklinnas ja 41,7 ruutmeetrit Järvamaal Peetri alevikus);
- rahvastiku vananemine ja koondumine linnapiirkondadesse (nt Statistikaameti prognoosi kohaselt väheneb perioodil 2012-2040 enamikus Eesti maakondades elanike arv üle 25%).
Eesti regionaalne valitsemine on olnud nõrk. Maavalitsuse rolli tasalülitamine toimus alates millenniumi vahetusest kuni maavalitsuste likvideerimiseni 2018. aastal. Paralleelselt on aset leidnud riigihalduse pidev tsentraliseerimine. Riigi regionaalhaldus on killustunud ning prevaleerib harukondlik juhtimine. Igal valitsemisalal on oma regionaalne loogika ning regionaalse mõjuga tegevused on vähe koordineeritud. Küsimus pole niivõrd selles, et ametkonnad sihipäraselt eiraksid regionaalseid huve, vaid et nad teevad vähe koostööd kohaliku tasandi institutsioonidega. On loomulik, et ministeeriumid kannavad vastutust oma vastutusvaldkondade plaanide ja nende elluviimise tulemuste eest.
Küsimus on selles, kas ja mil määral valitsemisorganid ka regionaalses vaates osalevad riiklike poliitikate kujundamises ning võtavad vastutuse riigi tervikliku juhtimise ja regioonide tasakaalustatud arengu eest. Eestis puudub toimiv horisontaalset ja vertikaalset regionaalset koordinatsiooni tagav haldussüsteem. Kohalike omavalitsuste pehme (sh vabatahtlik) maakondlik koostöö ei võimalda tagada regionaalpoliitika kujundamist ja rakendamist ega regionaalarengu sihtide saavutamist. Riigil puuduvad valitsemiskorralduslikud instrumendid, et valitsemisalade vahelisi regionaalse mõjuga tegevusi sidustada nii tegevuste elluviimise kui ka nende juhtimise tasandil. Kaks tsüklit regionaalarengu strateegia rakendamist on näidanud, et pehme strateegia tasandil koordinatsioon võimaldab parimal juhul regionaalse tasakaalustamatuse trende pidurdada, aga mitte arengutasemete vahesid vähendada, rääkimata negatiivsete trendide ümberpööramisest. Eesti regionaalselt tasakaalustatud arengu tagamiseks on investeeritud ulatuslikult vahendeid Euroopa Liidu raamprogrammidest ja siseriiklikest meetmetest. Siiski ei ole regionaalsed lõhed oluliselt vähenenud, kuid nende süvenemine on viimastel aastatel mõnevõrra pidurdunud. Maavalitsuste likvideerimise järel on kohalikele omavalitsustele lisandunud mõned kohustuslikud maakonna tasandi koostööülesanded: maakonna arengukava koostamine, tervisedendus, turvalisusnõukogud, ettevõtlusarendus MAK-ide kaudu. Samas on nende ülesannete täitmise formaadid killustatud: ülesannete delegeerimine maakondlikule omavalitsusliidule, arenduskeskusele, nende erinevate kombinatsioonide rakendamine maakondades (Saaremaa ja Hiiumaa eraldi mudel, kus rolli täidab kohalik omavalitsus). Osas maakondades on omavalitsuste liit kaotatud (Jõgevamaa) või liidu tegevus „riiulisse“ pandud (Võrumaa, Läänemaa).
Arendusorganisatsioonide killustumisega on raskendatud maakonna tervikliku arengu tagamiseks tarvilik poliitiline koordinatsioon ja olemasoleva võimekuse maksimaalse ärakasutamine. Välja on toodud probleem, kus sihtasutus ja selle organid ei ole parim mudel tagamaks omavalitsuste vahel poliitilist koordinatsiooni ja maakonna omavalitsuste esindamist. Tõhusaim regionaalse arengu poliitika tugineb piirkondlikele huvidele ja vajadustele ning neid esindavate institutsionaalsete struktuuride koordineeritud tegevusele. Piirkondlikud huvid kujunevad riigivalitsemise struktuuride (esmajoones riigi regionaalpoliitilisest visioonist lähtudes), kohaliku omavalitsuse, piirkonna ettevõtete ning kodanikeühenduste kokkulepitud ühisosast. Selle formuleerimine ja elluviimine eeldab eri sektorite tihedat koostööd. Regionaalse tasandi arenduspoliitika peaks olema kooskõlas sotsiaalse, majandusliku, keskkonnaalase ja kultuurilise sihiseadega, samas arvestama mastaabisäästu võimalusi ja kulu efektiivsuse argumente.
Arenenud riikides on viimasel poolsajandil olnud selge regionaliseerumise trend. Joonisel 3 on kuvatud regionaalsuse indeksi skoori muutus Euroopas, Ameerikas ja Aasias alates 1950ndatest. OECD on arenenud riikide valitsemispraktikale tuginedes soovitanud nii regionaalses kui ka kohalikus valitsemises detsentraliseerimist ning kõigi valitsemistasandite ja huvipoolte rolli kasvu selle tasandi ülesannete täitmisel, sest see toob kaasa suurema majandusliku edu, demokraatliku valitsemise ja vastutavuse. Raagmaa (2018:274)16 viitab oma artiklis Baseli majandusinstituudi detsentraliseermisindeksile, mille alusel ilmneb, et jagatud võimuga maade regionaalsed erisused on väiksemad ja keskmine heaolu suurem. Eesti on detsentraliseerimisindeksi riikide nimekirjas eelviimane. Detsentralisatsioon teenib vahetu riigihalduse kergendamist, suurema objekti- ja kodanikuläheduse saavutamist, suuremat paindlikkust ja võimude jaotust vertikaalses suunas. Ta avaldab vastumõju tsentraliseeritud süsteemile omasele võimu kontsentratsioonile ja nivelleerimise tendentsile ning võib konkreetset olukorda hinnata sageli elulähedasemalt ja seega õiglasemalt kui tsentraliseeritud haldus.
3.3 Regionaalse innovatsioonipotentsiaali realiseerimine
Selleks, et maksimeerida innovatsioonipotentsiaali ja teadusuuringute tulemusi, on mõistlik koondada teadmist ja investeeringuid regiooni tasandil. Rohkem investeeringuid teadusuuringutesse, innovatsiooni ja ettevõtlusse on ka Euroopa 2020 strateegia keskmes ja need aitaks paremini reageerida majanduskriisile. Regioonidel on teadmistepõhises majanduses oma roll, kui nad suudavad kindlaks teha oma eelised ja potentsiaali ning eesmärgid konkreetsetes sektorites või turuniššides. Innovatsiooni all peame siinkohal silmas laiemat mõistet, mitte ainult investeeringuid teadusuuringutesse või tootmissektorisse, vaid ka konkurentsivõime suurendamist disaini- ja loomemajanduse kaudu, sotsiaalset ja teenusinnovatsiooni, uusi ärimudeleid ja praktikapõhist innovatsiooni.
Regiooni ja kohaliku tasandi kontekstis on oluline siduda teadusuuringud ja innovatsioon majandusarenguga ning teha seda tihedas koostöös kohalike osapooltega. Samuti on oluline jälgida teiste riikide regioone. See võiks inspireerida ambitsioonikust, kuid aitaks samas jääda realistlikuks selle suhtes, mida on võimalik saavutada, kui ühendada kohalikud ressursid ja võimalused väliste teadmiste ja väärtusahelatega. Innovatsioonide võimaldamiseks on oluline luua ökosüsteem, mis oleks piisavalt paindlik ning kaasaks kõiki ühiskonna osapooli.
Tööstus-, haridus- ja teadusasutuste ning valitsuse osalusel põhinevast ehk kõige levinumast kolmepoolsest valitsemismudelist (nn Triple Helixi mudel) ei piisa enam innovaatiliste regioonide arendamiseks. Uuenduste kasutajad või nõudlust esindavad rühmad ning tarbijad, kodanikud ja töötajaid esindavad asjakohased mittetulundusühingud peaksid olema arenguprotsessidesse kaasatud (nn Quadruple Helix mudel).
Innovatsiooniks sobilik kaasav valitsemismudel peaks hõlmama nii avalikku sektorit, turgu kui ka kodanikuühiskonda ning juhtimisstruktuur peaks suutma takistada konkreetsete huvigruppide, lobistide või peamiste traditsiooniliste piirkonna sidusrühmade kaasamist. Innovatsiooniks sobilik juhtimisskeem peaks võimaldama koostööl põhinevat juhtimist (collaborative governance). See tähendab, et hierarhiad otsuste tegemisel peaksid olema piisavalt paindlikud, et võimaldada igal osalisel oma roll võtta.
Taolise sageli konfliktse ja keeruka koostöö jaoks peaks juhtimisstruktuur olema paindlik. Innovaatilise koostöö koordineerimise struktuur peaks hõlmama spetsiaalset juhtgruppi või juhtimisrühma, teadmiste juhtimisrühma ning see peaks võimaldama ka temaatilisi või projektipõhiseid töörühmi. Kuna innovatsioonid võivad esineda eri vormides ja valdkondades ning mitte ainult kõrgtehnoloogilistes linnaregioonides, siis puudutab see paljusid poliitikaid ning kõikide valitsemistasandite strateegiaid ja tegevuskavu, mitte ainult teaduse ja tehnoloogia omi. Poliitika mitmetasandiline mõõde eeldab, et juhtimismehhanismid peavad hõlmama nende eri tasandite sidusrühmi ja otsustajaid.
Innovatsiooniprotsess on üha enam kollektiivne ühiskondlik ettevõtmine, mille edu nii regioonide kui ka ettevõtete jaoks sõltub organisatsioonidevahelisest suutlikkusest teadmisi õigeaegselt genereerida, vahetada, juurutada ja teha seda tõhusalt. Kõige olulisemad organisatsioonid ja isikud, keda tuleb innovatsiooniprotsessi kaasata, on riigiasutused, ülikoolid ja muud teadmispõhised asutused, investorid ja ettevõtted, kodanikuühiskonna osalised. Avatud innovatsiooni ajastul püütakse haiguste, vaesuse ja kliimamuutustega seotud probleemide lahendamiseks sotsiaalse ja ökoloogilise innovatsiooniga muuta käitumist individuaalsel ja ühiskondlikul tasandil. Seega peaks regionaalne juhtimissüsteem kaasama uusi sidusrühmi kodanikuühiskonnast, et leida teistsuguseid lahendusi tavapärase status quo asemel.
